ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

по делу № 3а-165/2023

    31 августа 2023 г.                                                       г. Махачкала

    Верховный Суд Республики Дагестан в составе:

        председательствующего судьи Верховного Суда Республики Дагестан       Омарова Д.М.,

        с участием представителя административного истца прокуратуры Республики Дагестан Решетникова С.Н.,

        представителя административного ответчика Народного Собрания Республики Дагестан по доверенности Мусаева Б.З.,

        представителей административного ответчика Главы Республики Дагестан по доверенности Фатуллаева А.А. и Пашаева М.Д.,

        при секретаре судебных заседаний Омарове Г.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по     административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Республики Дагестан Ляпина Р.К., поданному в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Народному Собранию Республики Дагестан о признании недействующей в части пункт 2 статьи 2 Закона Республики Дагестан от 8 апреля 2008 г. № 18 «О государственных должностях Республики Дагестан»,

установил:

Первый заместитель прокурора Республики Дагестан Ляпин Р.К. обратился в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением к Народному Собранию Республики Дагестан о признании недействующим пункта 2    статьи 2 Закона Республики Дагестан от 8 апреля 2008 г. № 18 «О государственных должностях Республики Дагестан», в части отнесения руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, первого заместителя руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, заместителя руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, государственного секретаря Республики Дагестан, секретаря Совета Безопасности Республики Дагестан, полномочного представителя Главы Республики Дагестан в Народном Собрании Республики Дагестан, руководителя аппарата Народного Собрания Республики Дагестан, постоянного представителя Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации, начальника Управления Главы Республики Дагестан, начальника Управления по обеспечению деятельности Государственного секретаря Республики Дагестан к государственным должностям Республики Дагестан, в связи с несоответствием законодательству Российской Федерации, со дня вступления решения суда в законную силу.

Заявленные административные исковые требования о несоответствии оспариваемых положений законодательству Российской Федерации сводятся к ссылкам на положения части 1 статьи 3 Федерального закона 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ            «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) (не действует с 1 июня 2022 г.); статей 1 и 2.1 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее - Федеральный закон         № 414-ФЗ) и Указа Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. № 1381         «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» (далее - Указ Президента РФ № 1381).

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 184-ФЗ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения.

Согласно ст. 1 и ст. 2.1 Федерального закона № 414-ФЗ органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

Такой перечень утверждён Указом Президента Российской Федерации от 04.12.2009 г. № 1381, который перечисленные выше должности не предусматривает.

Кроме того, в силу ст. 2 Закона Республики Дагестан от 04.08.2008 № 18             «О государственных должностях Республики Дагестан» государственная должность Республики Дагестан - должность, устанавливаемая Конституцией Республики Дагестан и законами Республики Дагестан для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Республики Дагестан.

Указанные выше должности Конституцией Республики Дагестан либо законами Республики Дагестан не предусмотрены.

Право на определение перечня государственных должностей субъекта, отличных от предусмотренных Указом Президента РФ № 1381, у субъектов Российской Федерации также отсутствует.

Статьёй 2 Закона Республики Дагестан от 12.10.2005 № 32 «О государственной гражданской службе Республики Дагестан» предусмотрено, что государственная гражданская служба Республики Дагестан - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Республики Дагестан по обеспечению исполнения полномочий государственных органов Республики Дагестан и лиц, замещающих государственные должности Республики Дагестан.

Так, Указом Президента Республики Дагестан от 05.12.2013 № 331 «Вопросы Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан» определено, что Администрация Главы и Правительства Республики Дагестан является государственным органом, обеспечивающим деятельность Главы Республики Дагестан и Правительства Республики Дагестан.

Из приведенных положений федерального и республиканского законодательства следует, что руководитель Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан и его заместители осуществляют функции по обеспечению исполнения полномочий Главы Республики Дагестан и Правительства Республики Дагестан, а не непосредственно исполняют их полномочия.

Таким образом, пункт 2 статьи 2 Закона РД № 18, в части отнесения указанных должностей к государственным должностям Республики Дагестан, противоречит федеральному законодательству и подлежит признанию недействующей.

В целях приведения Закона РД от 08.04.2008 № 18 в соответствие требованиям федерального законодательства, прокуратурой республики Дагестан 24.10.2022 в Народное Собрание Республики Дагестан принесён протест, который постановлением от 15.11.2022 № 394-VII НС удовлетворён в части приведения в соответствие с федеральным законодательством отдельных положений части 2 статьи 2.

Однако нормативный правовой акт о внесении в Закон РД от 08.04.2008 № 18 необходимых изменений до настоящего времени Народным Собранием Республики Дагестан не принят.

Поскольку предъявление настоящего административного искового заявления обусловлено защитой интересов Российской федерации, заключающихся в соответствии принимаемых субъектами России нормативных правовых актов требованиям федерального законодательства, просит указанные выше административные исковые требования удовлетворить.

В судебном заседании представитель административного истца прокуратуры Республики Дагестан Решетников С.Н. заявленные административные исковые требования поддержал и просил удовлетворить, по основаниям, изложенным в административном иском заявлении.

Представители административных ответчиков Народного Собрания Республики Дагестан Мусаев Б.З. и Главы Республики Дагестан Фатуллаев А.А. и Пашаев М.Д.,          в удовлетворении заявленных административным истцом требований просили отказать, в обоснование ссылаясь на то, что вывод административного истца о противоречии оспариваемого нормативного правового акта требованиям федерального законодательства является ошибочным, поскольку согласно части 2 статьи 4 Федерального закона               № 414-ФЗ систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Статьей 37 Федерального закона № 414-ФЗ установлено, что конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации помимо органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться иные государственные органы субъекта Российской Федерации, учреждаться государственные должности субъекта Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 5 Федерального закона № 414-ФЗ перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года № 1381 утверждён перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации. Федеральный законодатель не установил в императивной форме конкретный перечень государственных должностей субъектов Российской Федерации, в связи с чем органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принимая во внимание названный перечень типовых государственных должностей, вправе самостоятельно устанавливать конкретный перечень таких должностей. Частью 3 статьи 3 Федерального закона № 414-ФЗ установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. На основании изложенного административный ответчик считает, что установление оспариваемым законом перечня государственных должностей Республики Дагестан, отличного от предусмотренных Указом Президента Российской Федерации, не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы.

Также, по мнению представителей административных ответчиков, несостоятельны доводы прокуратуры о том, что государственные должности, указанные в иске, осуществляют функции по обеспечению деятельности лиц, органов государственной власти, а не непосредственно исполняют полномочия указанных органов. Согласно части 1 статьи 2 Закона Республики Дагестан № 18 государственная должность Республики Дагестан - должность, устанавливаемая Конституцией Республики Дагестан и законами Республики Дагестан для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Республики Дагестан. В соответствии с пунктом 4 статьи 25 Федерального закона № 414-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации определяет систему и структуру исполнительных органов субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Пункт 8 статьи 78 Конституции Республики Дагестан наделяет Главу республики названным полномочием. Установление структуры органов исполнительной власти Республики Дагестан предполагает создание государственных органов. Указом Главы Республики Дагестан от 27 февраля 2022 г. № 19 «О структуре органов исполнительной власти Республики Дагестан» утверждена структура органов исполнительной власти, в которую в числе прочих входят государственные органы - Администрация Главы и Правительства Республики Дагестан и Постоянное представительство Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации. Для непосредственного исполнения полномочий указанных государственных органов оспариваемым Законом к государственным должностям отнесены: Руководитель Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, первый заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, начальник Управления Главы Республики Дагестан, Постоянный представитель Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации. Следовательно, включение указанных должностей в перечень государственных должностей Республики Дагестан не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы.

Исследовав материалы административного дела, заслушав объяснения представителей сторон, участвующих в деле, суд приходит к следующему.

В силу части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает его компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации органов государственной власти отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ           «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 ст.76 Конституции Российской Федерации).

Кроме того, следует отметить, что в п. 3 ст. 5, п. "н" ст. 72, п. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, в пункте 1 статьи 1 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" закреплен принцип единства системы государственной власти.

Согласно части 3 статьи 1 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ федеральные органы государственной власти, и иные федеральные государственные органы осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы.

Система органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ, указанным Законом, другими федеральными законами        (часть 5 статьи 1 Федерального закона N 414-ФЗ).

В соответствии со статьёй 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации (что следует из пункта 2 статьи 4 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ) составляют законодательный орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ, иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Согласно части 1 статьи 37 Федерального закона N 414-ФЗ конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации помимо органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться иные государственные органы субъекта Российской Федерации, учреждаться государственные должности субъекта Российской Федерации, а согласно части 5 этой же статьи правовое положение, порядок формирования, задачи и полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, гарантии их деятельности определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 5 Федерального закона N 414-ФЗ перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

Данный перечень утверждён Указом Президента Российской Федерации от           4 декабря 2009 г. N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" (далее - Указ N 1381). Никаких изменений в связи с принятием Федерального закона N 414-ФЗ в Указ N 1381 в наименование данных должностей в настоящее время внесено не было.

Закон Республики Дагестан от 08.04.2008 N 18 "О государственных должностях Республики Дагестан" (далее - Закон РД № 18) устанавливает перечень, правовой статус лиц, замещающих государственные должности Республики Дагестан, определяет виды и объем предоставляемых им государственных гарантий, регулирует иные вопросы обеспечения их деятельности (пункт 1 статья 1).

В силу части 1 статьи 2 Закона Республики Дагестан № 18 государственная должность Республики Дагестан - должность, устанавливаемая Конституцией Республики Дагестан и законами Республики Дагестан для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Республики Дагестан.

В соответствии с пунктом 4 статьи 25 Федерального закона № 414-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации определяет систему и структуру исполнительных органов субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Пункт 8 статьи 78 Конституции Республики Дагестан наделяет Главу республики названным полномочием.

Установление структуры органов исполнительной власти Республики Дагестан предполагает создание государственных органов.

Согласно статье 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ                     «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ) государственные должности субъектов Российской Федерации - это должности устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 1 Закона Республики Дагестан от 12.10.2005 N 32                          «О государственной гражданской службе Республики Дагестан" (далее - Закон РД № 32) государственные должности Республики Дагестан - должности, устанавливаемые Конституцией Республики Дагестан, законами Республики Дагестан для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Республики Дагестан.

Согласно статье 2 Закона Республики Дагестан N 32 государственная гражданская служба Республики Дагестан - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов Республики Дагестан и лиц, замещающих государственные должности Республики Дагестан.

Заявляя приведённые выше административные исковые требования, прокуратура Республики Дагестан ссылается на то, что перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Такой перечень утверждён Указом Президента Российской Федерации от 04.12.2009 г.    № 1381, который перечисленные в иске должности не предусматривает, как они не предусмотрены Конституцией Республики Дагестан либо законами Республики Дагестан. Право на определение перечня государственных должностей субъекта, отличных от предусмотренных Указом Президента РФ № 1381, у субъектов Российской Федерации отсутствует.

Не соглашаясь с выводами административного истца в указанной части, суд, с учётом приведённого выше правового регулирования, исходит также из следующего.

Согласно статье 15 Закона Республики Дагестан от 16.04.1997 N 8                        "О нормативных правовых актах Республики Дагестан" Народное Собрание Республики Дагестан принимает законы и нормативные постановления.

Порядок, правила и процедуры подготовки к рассмотрению и рассмотрения Народным Собранием Республики Дагестан проектов нормативных правовых актов устанавливаются Регламентом Народного Собрания Республики Дагестан (ст.46).

Законы Республики Дагестан принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Народного Собрания Республики Дагестан, если иное не предусмотрено федеральным законом (ст.50).

Принятый республиканский закон в течение 7 дней направляется Главе Республики Дагестан для подписания и обнародования (ст.51).

Согласно статье 59 названного Закона официальным опубликованием нормативного правового акта органов государственной власти Республики Дагестан считается первая публикация его полного текста в газете "Дагестанская правда" или в периодическом печатном издании "Собрание законодательства Республики Дагестан" либо первое размещение (опубликование) на интернет-портале правовой информации Республики Дагестан (www.pravo.e-dag.ru) в порядке, установленном Правительством Республики Дагестан, или "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, или на портале Министерства юстиции Российской Федерации "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф).

Как следует из материалов дела, Народным Собранием Республики Дагестан      27 марта 2008 г. принят и Президентом Республики Дагестан 8 апреля 2008 г. подписан Закон Республики Дагестан N 18 «О государственных должностях Республики Дагестан» (далее - Закон РД № 18), (в редакции от 11 февраля 2021 г. № 6) первоначальный текст которого был опубликован в печатных изданиях "Дагестанская правда", 2008, 11 апреля, N 106; 2009, 8 апреля, N 99 - 100; 2010, 4 февраля, N 35 - 40; 2011, 12 октября, N 362 - 367; 2012, 12 апреля, N 99 - 100; 2013, 15 марта, N 82 - 83; Собрание законодательства Республики Дагестан, 2013, N 8, ст. 499; "Дагестанская правда", 2013, 12 июля, N 225 - 226; 11 октября, N 326 - 327; 7 ноября, N 357 - 360; 5 декабря, N 398 - 399; 31 декабря, N 448 - 469; 2014, 8 марта, N 67; 13 мая, N 145; 30 сентября, N 371 - 372; Собрание законодательства Республики Дагестан, 2015, N 3, ст. 69; "Дагестанская правда", 2015, 10 июля, N 301 - 302; 15 октября, N 427 - 428; 31 декабря, N 570; 2016, 11 мая, N 106 - 118; 8 декабря, N 373 - 375; 5 октября 2017 года, N 288 - 289; 10 ноября, N 322 - 323; 14 декабря, N 354 - 355; интернет-портал правовой информации Республики Дагестан (www.pravo.e-dag.ru), 30 декабря 2017 года, N 05004002777; официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 9 июня 2018 года, N 0500201806090010; интернет-портал правовой информации Республики Дагестан (www.pravo.e-dag.ru), 17 марта 2020 года, N 05004005387; 13 июля 2020 года, N 05004005755; 15 декабря 2020 года, N 05004006372).

Оспариваемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком по вопросу, входящему в его компетенцию и с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку опубликования и введения в действие.

Порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта соблюден.

Таким образом, процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта не нарушена и сторонами под сомнение не ставится.

Оспариваемой прокуратурой Республики Дагестан нормой пунктом 2 статьи 2 Закона Республики Дагестан № 18 от 8 апреля 2008 г. предусмотрено, что государственными должностями Республики Дагестан являются следующие должности:

Глава Республики Дагестан

(в ред. Закона Республики Дагестан от 30.12.2013 N 106);

Председатель Народного Собрания Республики Дагестан

Председатель Правительства Республики Дагестан

Государственный секретарь Республики Дагестан

Руководитель Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан

(в ред. Закона Республики Дагестан от 30.12.2013 N 106)

Секретарь Совета Безопасности Республики Дагестан

Первый заместитель Председателя Народного Собрания Республики Дагестан

Первый заместитель Председателя Правительства Республики Дагестан

Полномочный представитель Главы Республики Дагестан в Народном Собрании Республики Дагестан

(введено Законом Республики Дагестан от 01.03.2022 N 3)

Заместитель Председателя Народного Собрания Республики Дагестан

Заместитель Председателя Правительства Республики Дагестан

Первый заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан

(введено Законом Республики Дагестан от 26.09.2014 N 70)

Заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан

(в ред. Закона Республики Дагестан от 05.03.2014 N 8)

Позиция исключена. - Закон Республики Дагестан от 29.05.2021 N 38

Руководитель Аппарата Народного Собрания Республики Дагестан

Постоянный представитель Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации

Позиции исключены. - Закон Республики Дагестан от 02.11.2013 N 74

Председатель Комитета Народного Собрания Республики Дагестан

Министр Республики Дагестан

Позиция исключена. - Закон Республики Дагестан от 13.07.2020 N 42

Начальник Управления Главы Республики Дагестан

(в ред. Закона Республики Дагестан от 11.02.2021 N 6)

Позиция исключена. - Закон Республики Дагестан от 01.03.2022 N 3.

Начальник Управления по обеспечению деятельности Государственного секретаря Республики Дагестан

(в ред. Закона Республики Дагестан от 11.02.2021 N 6)

Позиция исключена. - Закон Республики Дагестан от 01.03.2022 N 3.

Заместитель председателя Комитета Народного Собрания Республики Дагестан

Позиция исключена. - Закон Республики Дагестан от 24.06.2022 N 49.

Член Комитета Народного Собрания Республики Дагестан (работающий на профессиональной постоянной основе)

Депутат Народного Собрания Республики Дагестан, осуществляющий депутатскую деятельность без отрыва от основной деятельности (на непостоянной основе)

(введено Законом Республики Дагестан от 11.11.2022 N 85)

Абзацы двадцать третий - двадцать шестой утратили силу с 01.01.2023. - Закон Республики Дагестан от 29.10.2022 N 73.

Уполномоченный по правам человека в Республике Дагестан

Уполномоченный по правам ребенка в Республике Дагестан

(введено Законом Республики Дагестан от 13.07.2020 N 42)

Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Республике Дагестан

(введено Законом Республики Дагестан от 29.04.2013 N 23)

Председатель Счетной палаты Республики Дагестан

Заместитель Председателя Счетной палаты Республики Дагестан

Аудитор Счетной палаты Республики Дагестан

Председатель Избирательной комиссии Республики Дагестан

Заместитель Председателя Избирательной комиссии Республики Дагестан

Секретарь Избирательной комиссии Республики Дагестан

Член Избирательной комиссии Республики Дагестан (замещающий должность на постоянной основе)

Председатель территориальной избирательной комиссии

Мировой судья.

В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Одним из таких обстоятельств, согласно пункту 3 части 8 статьи 213 КАС РФ является соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 35 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В соответствии с пунктом 1 части второй статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Проанализировав федеральное и региональное законодательство, суд приходит к выводу о том, что Закон Республики Дагестан от 08.04.2008 № 18 в части, оспариваемой прокурором (пункт 2 часть 2), а именно в части отнесения должности начальника Управления по обеспечению деятельности Государственного секретаря Республики Дагестан к государственным должностям Республики Дагестан, противоречит требованиям федерального законодательства, в связи с чем подлежит признанию в указанной части недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

По смыслу закона, с учётом приведённого выше правового регулирования, суд исходит из того, что поскольку сама должность Государственного секретаря отнесена к государственным должностям Республики Дагестан, то должность, замещение по которой соответствующим должностным лицом предполагает осуществление обязанностей по обеспечению деятельности этого Государственного секретаря, никак не может быть отнесена к категории государственных должностей Республики Дагестан; поскольку речь идёт об осуществлении начальником Управления по обеспечению деятельности Государственного секретаря Республики Дагестан не самостоятельных предписанных ему полномочий, а именно по обеспечению деятельности Государственного секретаря, что не является самостоятельным направлением деятельности, то есть это не то полномочие, осуществление которого предполагает замещение государственной должности Республики Дагестан.

Вместе с тем, суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований в остальной части в связи с соответствием оспариваемой части Закона требованиям федерального законодательства, ввиду следующего.

Как уже было отмечено, согласно части 1 статьи 5 Федерального закона               № 414-ФЗ перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года № 1381 утвержден перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации.

При этом федеральный законодатель не установил в императивной форме конкретный перечень государственных должностей субъектов Российской Федерации, в связи с чем органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принимая во внимание названный перечень типовых государственных должностей, вправе самостоятельно устанавливать конкретный перечень таких должностей.

Частью 3 статьи 3 Федерального закона № 414-ФЗ установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.

Таким образом, установление оспариваемым законом перечня государственных должностей Республики Дагестан, отличного от предусмотренных Указом Президента Российской Федерации, не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы.

Администрация Главы и Правительства Республики Дагестан является государственным органом Республики Дагестан, сформированным для непосредственного исполнения полномочий высшего должностного лица Республики Дагестан (пункт 10 статьи 78 Конституции Республики Дагестан, Указ Президента Республики Дагестан от    5 декабря 2013 г. № 331), а должность Государственного секретаря Республики Дагестан является конституционно установленной должностью (пункт 6.1 статьи 78 Конституции Республики Дагестан), правовой статус которой как государственной должности Республики Дагестан определён Законом Республики Дагестан от 08.04.2008 г. № 18 и Законом Республики Дагестан от 10 июля 2023 г. № 68 «О Государственном секретаре Республики Дагестан».

Согласно Указу Главы Республики Дагестан от 27 февраля 2022 г. № 19              «О структуре органов исполнительной власти Республики Дагестан» Администрация Главы и Правительства Республики Дагестан входит в структуру органов исполнительной власти Республики Дагестан, то есть является одним из органов исполнительной власти Республики Дагестан. Руководитель Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан является одним из должностных лиц, непосредственно исполняющих полномочия Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан как государственного органа.

Таким образом, доводы административного истца о незаконности определения должности Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, Государственного секретаря Республики Дагестан государственной должностью Республики Дагестан представляются необоснованными.

Аналогичные доводы можно привести в связи с оспариванием статуса Постоянного представителя Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации.

При оценке оспариваемых положений в части, касающейся статуса должностей Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, заместителей Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, начальников управлений Главы Республики Дагестан, следует учесть, что согласно Указу Президента Республики Дагестан от 5 декабря 2013 г. (в редакции от 10 июля 2023 года) № 331 «Вопросы Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан» общее руководство деятельностью Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан осуществляет Глава Республики Дагестан.

Норма, предусматривающая, что Секретарь Совета Безопасности Республики Дагестан возглавляет аппарат Совета Безопасности Республики Дагестан и осуществляет непосредственное исполнение возложенных на него полномочий, предусмотрена Указом Президента Республики Дагестан от 3 апреля 2006 г. № 26 (в редакции от 10 июля     2023 г.) «Об утверждении Положения о Совете Безопасности Республики Дагестан».

Также при оценке соответствия статуса Секретаря Совета Безопасности Республики Дагестан важно, что на федеральном уровне Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации отнесён к государственным должностям Российской Федерации.

Кроме того, согласно Указу Президента Республики Дагестан № 331 и Указу Главы Республики Дагестан от 20 января 2022 г. № 4 «Вопросы Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан» управления Главы Республики Дагестан являются самостоятельными подразделениями Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан.

Допустимость такого рода непосредственного исполнения полномочий Главы Республики Дагестан как высшего должностного лица субъекта Российской Федерации иными должностными лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, подтверждается соответствующей позицией Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в Апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27 января 2016 г. № 1-АПГ15-26.

Согласно статье 1 Закона Республики Дагестан от 18 апреля 2023 года № 34       «О Народном Собрании Республики Дагестан» установлено, что Народное Собрание - парламент Республики Дагестан - является постоянно действующим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Дагестан.

Согласно статье 12 этого закона Аппарат Народного Собрания Республики Дагестан является постоянно действующим государственным органом, организующим непосредственное исполнение Народным Собранием Республики Дагестан (далее - Народное Собрание) своих полномочий в решении вопросов, отнесённых к ведению Народного Собрания федеральным законодательством и законодательством Республики Дагестан. Руководство деятельностью Аппарата Народного Собрания осуществляет Руководитель Аппарата Народного Собрания, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Председателем Народного Собрания по согласованию с Президиумом Народного Собрания. Руководитель Аппарата Народного Собрания непосредственно исполняет полномочия Аппарата Народного Собрания.

Таким образом, должность Руководителя Аппарата Народного Собрания Республики Дагестан учреждена законом Республики Дагестан для непосредственного исполнения полномочий государственного органа - Аппарата Народного Собрания, что не противоречит федеральному законодательству.

Суд также считает возможным согласиться с тем, что должность Полномочного представителя Главы Республики Дагестан в Народном Собрании Республики Дагестан отнесена к категории государственных должностей, так как это отнесено к компетенции субъекта, поскольку Глава Республики Дагестан делегирует своему Полномочному представителю в Народном Собрании Республики Дагестан осуществление части своих полномочий.

Суд полагает, что отнесение указанной должности к категории государственных должностей РД находится в компетенции субъекта РФ.

Перечень, утвержденный Указом Президента РФ № 1381, является «типовым», предполагает допустимость установления на уровне субъектов Российской Федерации иных, не предусмотренных этим перечнем государственных должностей субъектов Российской Федерации. Правомерность такого подхода подтверждается решениями Верховного Суда Российской Федерации, содержащими правовые позиции о том, что федеральный законодатель, говоря о системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не установил в императивной форме конкретный перечень государственных должностей субъектов Российской Федерации, в связи с чем органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принимая во внимание названный перечень типовых государственных должностей, вправе самостоятельно ввести в нормативное регулирование конкретный перечень таких должностей (апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 октября 2010 г. №63-Г10-8, 27 января 2016 г. № 1-АПГ15-26, 12 декабря 2016 г. №39-АПГ16-5 и от 9 октября 2019 г. № 19-АПА19-16,).

Изложенное свидетельствует о том, что оспариваемые должности учреждены для непосредственного исполнения полномочий высшего должностного лица Республики Дагестан как органа государственной власти Республики Дагестан, а также Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан и Постоянного представительства Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации как государственных органов, что в полной мере согласуется с принципами организации и функционирования органов публичной власти субъекта Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Дагестан,

решил:

административное исковое заявление первого заместителя прокурора      Республики Дагестан Ляпина Р.К. удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 статьи 2 Закона Республики Дагестан от 8 апреля 2008 г. № 18                               «О государственных должностях Республики Дагестан», в части отнесения начальника Управления по обеспечению деятельности Государственного секретаря Республики Дагестан к государственным должностям Республики Дагестан, в связи с несоответствием законодательству Российской Федерации.

В удовлетворении остальной части административного искового заявления - отказать.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в газете «Дагестанская Правда» и на официальном интернет-портале правовой информации Республики Дагестан www.pravo.e-dag.ru, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение могут быть поданы апелляционные жалоба, представление прокурора в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, через Верховный Суд Республики Дагестан.

Мотивированное решение изготовлено 20 сентября 2023 г.

Судья Верховного Суда

Республики Дагестан                                                                                         Д.М. Омаров